来源：《中国审判》杂志2026年第1期
文 | 吕润进 李青
行政非诉执行是《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）明确规定的一项重要法律制度，也是实现行政管理职能的重要途径和保障。启动行政非诉执行首先涉及申请执行期限问题。行政非诉案件申请执行期限（以下简称“申请执行期限”），是指没有行政强制执行权的行政机关，依法向人民法院申请强制执行其作出行政行为的时间要求。申请执行期限制度不仅要对行政机关依法向人民法院申请强制执行的时限作出规定，而且涉及行政行为超过申请执行期限后的执行力问题，即对逾期申请执行的行政行为执行力的有无作出司法判断或规范。因此，申请执行期限制度绝非一项简单的技术性规定，而是平衡法的安定性与公民、法人权利保护的一项重要法律规定。
一、申请执行期限面临的问题
自2012年1月1日起施行的《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第五十三条明确规定：“当事人在法定期间内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”该条规定申请行政非诉执行的期限为三个月，但其并未明确该期限是否可变更，亦未明确逾期申请强制执行的法律后果。
自2012年4月10日起施行的《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第二条第三款明确规定：“强制执行的申请应当自被执行人法定起诉期限届满之日起三个月内提出，逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”2012年4月，最高人民法院行政庭相关负责人指出：“该规定依照《行政强制法》规定申请执行期限为三个月，同时保留了《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》有关逾期申请的相关规定，以使法院有一定的裁量空间。至于何种情况属于‘正当理由’，可依据《行政诉讼法》第四十条相关规定作出认定。”据此，“正当理由”范围可以是不可抗力或者其他特殊情况。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《解释》）第一百五十六条明确规定：“没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”由此可见，该司法解释更是对所有行政非诉执行案件“三个月”申请执行期限作出相应规定，即当具备正当事由时可对该申请执行期限予以延长。
在司法实务中，如何判定行政机关是否属于“在法定期限内”依法提出强制执行申请，如何认定“正当理由”，因存在不同认识，容易影响法律的统一适用。同时，没有行政强制执行权的行政机关作出的合法有效的行政决定，在超过申请执行期限后是否还有执行力？尚待执行的行政决定背后所拟维护的公共利益应当如何实现，成为需要破解的难题。
二、申请执行期限的法律属性
《行政强制法》第五十三条明确规定：“没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内向法院申请强制执行。”笔者认为，法律上之所以规定“可以”而非“应当”，主要系将该三个月的期限视为一种选择性的授权，给予行政机关更大的裁量空间。在司法实践中，有的法院严格按照《行政强制法》第五十三条明确规定，对行政机关超过三个月期间申请执行的，一律不予受理，导致行政机关丧失了强制执行路径，影响实施行政管理行为。有的则让行政机关补正逾期申请理由及相关事实后，予以立案执行。
针对上述存在的问题，司法实践中亦存在运用不同法律解释方法予以解决。一是尝试将申请执行期间解释为除斥期间。根据司法解释的规定及目的性限缩解释方法，行政非诉案件申请执行期限均基本符合除斥期间的特征。由此衍生出“单一除斥期间说”与“复合除斥期间说”两种观点：前者认为，行政非诉执行期限不可变更，不能中止、中断、延长；后者则认为，当具备客观事由时，譬如不可抗力等，则该期间可以延长。但是，该观点在理论层面难以自圆其说，因为关于“除斥期间说”，除斥期间的适用对象为形成权，其规制的是平等主体之间的权利义务关系。
二是尝试将申请执行期间的适用与民事强制执行时效等同。在行政非诉执行领域类推适用《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第二百五十条明确规定的“申请执行时效的中止、中断，适用法律有关诉讼时效的中止、中断的规定”，从而认定申请执行期限为可变更期限，行政机关向法院申请执行的期限，自被执行人第一次不能履行义务时开始起算。但是，民事诉讼中的时效制度主要是为了警醒“躺在权利上的睡眠者”，一旦在法定期间内不主张权利，则在法律上丧失了申请保护的权利。从该意义上来讲，《民事诉讼法》第二百五十条明确规定的申请执行期间为消灭时效。而行政机关在行政非诉执行中的首要目的是维护公共利益，因此类推适用的前提条件并不具备。同时，将申请期限视为除斥期间无法合理平衡公共利益、行政效率与法的安定性的相互冲突。
三是尝试将该期限视为法定相对不变期限。这种折中解释方法在实践中适用较为广泛，将行政非诉申请执行期限视为法定期间，再进一步确定特定变更也就是逾期申请的正当事由。笔者认为，关于“法定可变期间说”解释方法，虽然参照《中华人民共和国行政处罚法》第七十二条第二款“行政机关批准延期、分期缴纳罚款的，申请人民法院强制执行的期限，自暂缓或者分期缴纳罚款期限结束之日起计算”的规定，在一定程度上丰富了《行政强制法》第五十三条中关于行政非诉申请执行期限的理解适用，但其依然不能辐射适用至其他类型的行政处罚。
笔者结合法律及相关司法解释的规定，从审判实务出发，赞同第三种观点，即“该期间视为法定相对不变期间”。在通常情况下不可改变，但有正当理由的，可对其依法予以变更。将行政非诉执行期限界定为法定相对不变期间，在实现行政机关维护公共利益的同时，亦可最大限度保障案件公正。一方面，根据系统解释方法，关于行政非诉执行期限可在《行政强制法》的其他内容中探究其关联性。《行政强制法》第三十九条具体规定了中止执行及中止执行情形消失后应当恢复执行的情形，实际上也属于另一种延长执行期限的事由。《行政强制法》第四十二条又规定了协议执行制度，双方可以根据实际情况约定分阶段执行。据此，行政非诉执行期限并非不变期限，在法律上其依然是可变期间。
另一方面，根据目的解释方法，《行政强制法》第一条明确规定了其立法目的，在实现维护公共利益、监督行政机关依法履职的同时，要实现对公民、法人合法权益的保护。而将行政非诉执行期限确定为法定可变期间更有利于实现保障公民、法人合法权益的目的。为确保合法有效的行政决定得到实现，即使行政机关超过法定申请执行期限申请强制执行且无正当理由，但只要尚未超过法律明确规定的执行时效期间，法院仍应受理。例如，行政机关可以居中组织进行执行和解及消解行政争议，更加有利于柔性行政管理。实现这一目的，在对《行政强制法》第五十三条进行解释时，可将优先保护公民及法人权利的理念贯穿其中，当被执行人因为客观情况不能如期履行义务时，则为其预留一定的时间。
三、申请执行期限的准确适用
笔者认为，当前为了更好地指导司法实践，准确适用申请执行期限的法律规定，尤其需要将超过申请执行期限的“正当理由”具体化、规范化。
首先，确定正当理由需结合案件中的具体情况。虽然当前法律文本上未能对正当理由作出详尽解释，但为实现司法正义，还需根据案件中的具体情况进行专门判断。例如，涉企业关停行政处理决定案件，涉及行政相对人重大利益和职工遣散等诸多问题，需要进行充分政策宣传、法律释明、思想疏导、善后处置等大量工作。在这种情况下，行政机关因为所开展的前期协调化解等必要工作，而超出了三个月申请强制执行期限，则不宜苛求，其应当属于有逾期申请的正当理由及“在法定期限内”申请执行。
其次，确定正当理由需遵循客观事由。对正当理由进行价值判断，必须秉持主观判断客观化的原则，根据案件事实、经验法则等合理确定其范畴。为此，可以参考《行政诉讼法》第四十八条明确规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的客观化理由。如对申请执行人前期已在督促被执行人履行义务、申请执行人与被执行人就履行义务进行沟通协调工作、被执行人主动就义务履行问题表示存在实际困难、披执行人要求分阶段履行或执行标的确属涉及被执行人基本生活或生产经营要件、需要公告送达行政催告通知等情形，人民法院可以综合酌定仍属于“在法定期限内”申请执行，避免简单以超期为由将行政非诉执行申请拒之门外，从而较好地将原则性和灵活性相结合。
再次，延长行政非诉执行期限应当有时间要求，不能无限制地逾期。根据法律关于日期的规定，一般应在耽误申请执行的障碍消除后较短的时间内申请执行。
最后，确定“正当理由”不得考虑无关因素。行政机关在确定可延长申请执行期限的正当理由时，不得考虑不相关因素，如系行政机关自身原因所致延期等。同时，针对行政机关自身原因导致无正当理由超过申请执行期限案件，人民法院除了不予受理外，还应当向该行政机关或上级机关制发司法建议，以切实履行司法监督的法定职责。
四、申请执行时限制度的优化路径
笔者认为，构建行政执行时效制度将有利于破解目前申请执行期限存在的问题。且有必要区分申请执行期限与行政执行时效，并建立行政执行的时效制度。为督促行政机关尽快履职，以提高行政管理效率，宜将现行申请法院强制执行的期限视作行政机关的法定履职期限，严格区分执行时效期间和申请法院强制执行的期限。行政行为内容的实现应当在一定期限内完成，否则将阻滞行政效率的提高。申请执行期限并不能等同于执行时效。执行时效不仅包含了申请执行期限，也包括触发时效的法律事实和相应的法律后果。行政非诉执行申请期限宜被解释为行政机关的法定履职期限，而非执行时效。人民法院针对超过申请期限的执行申请，应受理并向有关部门制发司法建议。笔者建议，可以借鉴《行政强制法》中关于法律责任的规定，明确行政机关逾期申请强制执行又无正当理由的，对行政机关主要负责人或直接责任人依法予以处分，甚至可以将违反申请期限规定的情况与行政机关的内部考核挂钩，以敦促行政机关尽快履职。同时，应由法律来规定行政执行时效，即行政行为经过该时效期间后，其强制执行力将归于消灭，法院应裁定不准予执行，且行政机关不得通过其他方式实现已过执行时效的行政行为之内容。
公共利益、行政效率与法安定性是行政非诉执行申请期限设置的价值追求，但三者之间的实现需要兼顾和平衡。过分强调行政效率，设置过短的申请执行期限，无疑不利于公共利益的保护；设置过长的申请执行期限，则行政行为的内容一直处于悬而未决的状态，会极大地影响行政效率。设置较短的执行时效期间，虽有利于敦促行政机关尽快履职，但时效一旦经过，行政决定的内容将无法实现，可能损害行政决定所欲保护的公共利益。设置过长的执行时效期间，也有损行政效率和法律权威，其实质是对被执行人利益的过度保护。为消解此矛盾，立法机关有必要在一般执行时效之外，规定特别的执行时效。
《解释》第一百五十六条之规定，虽然参照行政相对人因为特殊情况不能提起诉讼的情形，明确规定了适用申请期限的例外情况，但对于“正当理由”的判断，只关注行政机关逾期申请的行为本身是否具有正当性，不涉及对尚待执行的行政决定重要性的评价。对超过申请期限的行政决定不加区分，如果一概裁定不受理执行申请，容易导致行政机关难以通过法定途径实现行政决定的内容。在已经确定统一的执行时效的前提下，应当允许某些例外情形的存在，以便更好地兼顾多元公共利益、受害人利益与被执行人权益。
